L'administratif et le judiciaire

La guerre d’indépendance algérienne comme cas utile à la réflexion

L’articulation entre l’administratif et le judiciaire est un enjeu fondamental des législations d’exception. En effet, celles-ci tendent toujours, au nom de l’efficacité, à étendre les pouvoirs des autorités policières aux dépens des autorités judiciaires. Les garanties de la procédure judiciaire sont perçues, dans un contexte d’urgence, comme autant d’obstacles au rendement de la répression.

Il s’agit dans ce texte de revenir sur les législations d’exception de la période de la guerre d’indépendance algérienne, afin d’en tirer les éventuelles leçons pour le présent. Il ne faut toutefois pas se bercer d’illusions sur la pertinence de l’exercice, étant donné toutes les différences de contexte existant entre cette période du passé et le présent. La question posée, fondamentalement, est de savoir à quoi sert l’Histoire dans ce cas. Qu’apporte un regard historien sur cette question d’actualité ?

Retour sur les législations d'exception de la guerre d’indépendance algérienne

Aujourd’hui, l’état d’urgence est au centre de l’attention mais il n’a pas été la seule loi d’exception appliquée pendant la guerre d’indépendance algérienne, ni même celle qui a été le plus appliquée. En date du 3 avril 1955, l’état d’urgence a été appliqué progressivement en Algérie, par décret, d’abord dans les zones les plus touchées par l’insurrection nationaliste. Il n’a concerné toute l’Algérie que fin août. Surtout, il a pris fin en décembre, avec la dissolution de l’Assemblée nationale par Edgar Faure (car il était prévu que l’état d’urgence prendrait fin en cas de dissolution de l’Assemblée nationale). Ses principales mesures ont cependant été reconduites par décret, grâce aux pouvoirs spéciaux que le gouvernement de Guy Mollet a obtenus, en mars 1956. En matière d’atteinte aux libertés individuelles – conçues comme des facilités bénéficiant à l’ennemi – les mesures les plus importantes sont le contrôle de la presse et des publications, la possibilité d’instaurer un couvre-feu, de procéder à des perquisitions, sans contrôle judiciaire, de jour comme de nuit et, enfin, la possibilité d’assigner à résidence tout suspect de porter atteinte à la sécurité et l’ordre publics. Les décrets des pouvoirs spéciaux ajoutent une nouveauté d’une très grande importance pour la suite de la guerre : ils permettent la délégation des pouvoirs de police à l’armée, laquelle est autorisée à procéder à des arrestations, des interrogatoires et des détentions.

Il faut tout de même préciser que, si l’état d’urgence a été peu appliqué en Algérie, il l’a été beaucoup plus longuement en métropole. D’abord déclaré deux semaines, dans le contexte du 13 mai 1958 et dans le but de protéger la République contre ses ennemis, il a eu peu de portée. Il prend beaucoup plus d’importance après la tentative de putsch d’avril 1961. Il est alors déclaré puis de multiples fois prolongé, dans le but de servir à la lutte contre l’OAS qui non seulement déploie ses attentats sur le territoire métropolitain mais vise directement le chef de l’État. Au titre de la lutte contre l’OAS, l’état d’urgence a été prolongé en métropole jusqu’au 31 mai 1963. Cette période de deux ans reste à ce jour sa plus longue durée d’application et relativise son interprétation comme une « loi coloniale » entièrement faite pour l’Algérie et appliquée là-bas.

La question de l’articulation entre l’administratif et le judiciaire est plus précisément celle de l’articulation entre le policier et le judiciaire. Nombre de mesures exceptionnelles concèdent en réalité à la police, sous autorité des préfets et sous-préfets, des pouvoirs étendus. Avec les pouvoirs spéciaux qui ont en outre délégué les pouvoirs de police à l’armée, c’est tout un système appelé à l’époque « le système arrestation-détention » qui se met progressivement en place, en dehors de tout contrôle judiciaire. En résumé, quand ils se soucient de légaliser leurs actes – ce qui est évidemment loin d’être toujours le cas – les militaires utilisent la mesure de l’assignation à résidence pour couvrir leurs arrestations. Quand – une fois encore – leurs arrestations sont légalement couvertes, elles prennent la forme d’une assignation à résidence dans des « centres de tri et de transit » qui sont des centres entièrement gérés par l’armée et que les diverses instances de contrôle – les commissions de diverses natures, gouvernementales ou du CICR – pénètrent avec difficulté. Ces centres étaient connus pour être des lieux de pratique de la torture. De façon parfaitement légale, les militaires pouvaient y détenir leurs « suspects » jusqu’à trois mois.

Quels enseignements ?

La question des enseignements à tirer de cette expérience passée suppose qu’il existe des points communs avec le présent. Elle doit donc être précisément circonscrite.

Le point commun remarquable entre le présent et le cas de la guerre d’indépendance algérienne est qu’il s’agit de faire la guerre sans la déclarer. La guerre d’indépendance algérienne partage avec la situation actuelle de se présenter comme une guerre de nature particulière. Le Front de libération nationale (FLN) a en effet développé une guerre multidimensionnelle. Celle-ci s’est évidemment jouée dans les maquis mais pas seulement. Le FLN a aussi – et surtout – développé ce qu’il appelait le nidham, que les Français appelaient l’Organisation politico-administrative (OPA). Celle-ci était constituée des multiples réseaux nécessaires à la lutte pour l’indépendance. Il pouvait s’agir de réseaux venant en aide aux maquis, comme des réseaux de ravitaillement, de médicaments, de renseignements. Il s’agissait aussi de réseaux voués à la mobilisation de la population algérienne, comme des réseaux de collecte de fonds ou de propagande. Il s’agissait, enfin, de réseaux voués au terrorisme urbain, avec tous ceux qui étaient engagés dans l’organisation et la perpétration des attentats en ville. De ce fait, la lutte contre le FLN comprenait un versant policier d’importance, confié à l’armée en vertu de la délégation de pouvoirs dont celle-ci disposait. La situation actuelle présente avec celle-ci une similarité fondamentale : le démantèlement de réseaux est aussi au cœur de l’activité des forces de sécurité chargées de lutter contre l’adversaire. S’il ne s’agit pas d’une guerre au sens propre et classique du terme – une guerre engageant face-à-face deux forces armées constituées, reconnaissables, identifiées – c’est bien une forme de conflit analogue. Aujourd’hui comme pendant la guerre d’indépendance algérienne, la lutte contre la constitution de réseaux et le démantèlement de ceux qui sont constitués supposent bien l’engagement de mesures d’ordre policier (renseignements, arrestations, interrogatoires, détention), qui sont analogues à celles mises en œuvre pendant la guerre d’indépendance algérienne.

L’expérience de ce passé est par ailleurs source de vigilance, d’un double point de vue. Elle invite d’abord à la plus grande vigilance sur la fin de la période d’application de la législation d’exception. En 1962, la fin de la guerre s’est étalée sur tout le printemps, après le cessez-le-feu le 19 mars et le référendum d’autodétermination le 1^er juillet, qui a eu pour résultat de fixer le sort de l’Algérie : l’indépendance.

En France métropolitaine, pourtant, l’état d’urgence a perduré. Dès 1962, des voix se sont élevées pour réclamer qu’il prenne fin. L’OAS elle-même était vaincue, même si des groupes continuaient de fomenter des attentats contre le chef de l’État. Elle ne représentait toutefois plus la même menace et ne nécessitait plus les mêmes moyens. Le général de Gaulle n’en continuait pas moins de le prolonger régulièrement. Avec quels effets ?

La question doit évidemment être posée, car elle est centrale dans une logique de préservation des droits de l’homme en contexte d’exception : à quoi l’état d’urgence a-t-il servi une fois que la guerre d’indépendance était terminée et que l’OAS se résumait à quelques réseaux résiduels ? Aucune étude ne permet pour l’instant de le savoir. À l’époque, les pourfendeurs du général de Gaulle ne manquaient pas de souligner que la guerre avait entraîné une dérive autoritaire du régime – certains n’hésitaient pas à parler de « fascisation ». À leurs yeux, une fois la guerre terminée, il était temps de revenir en arrière. Ce précédent peut aisément servir de leçon : si la conjoncture de déclaration de l’état d’urgence peut être clairement identifiée et être considérée comme justifiant le recours à une législation d’exception, comment déterminer le moment où elle cesse et où le retour à l’ordinaire peut se faire sans danger ?

Le précédent de la guerre d’indépendance algérienne appelle également à la vigilance sur les extensions possibles de l’exception, au gré des circonstances. Ainsi l’état d’urgence a été conçu dans le contexte du début de l’insurrection indépendantiste en Algérie, durant l’hiver 1954-1955. Il a été précisément élaboré pour y répondre, en listant une série de mesures propres à éviter le développement du FLN et l’extension de son action qui était, au début, très localisée. Cependant, la loi n’était pas une loi de circonstances, au sens où ce n’était pas une loi élaborée et votée uniquement pour l’Algérie. Elle a bien pris le caractère d’un texte général, introduisant dans le droit français un nouvel état d’exception, qu’il était possible de déclarer ailleurs qu’en Algérie et dans le but de lutter contre d’autres mouvements que le FLN. C’est ainsi qu’elle a pu être déclarée en métropole et être utilisée contre l’OAS. Le paradoxe était alors qu’elle finissait par être utilisée contre ceux-là mêmes qui l’avaient le plus défendue, à l’origine : les partisans de l’Algérie française. C’est ici une autre question fondamentale qui apparaît : comment circonscrire et limiter le champ d’application d’une loi d’exception à ceux qu’elle est censé viser au moment de sa mise en œuvre ? Le présent a vu très rapidement se déclencher un engrenage de même nature : déclaré pour lutter contre le terrorisme de l’État islamique, l’état d’urgence a immédiatement servi à la répression des manifestants contre la COP-21 et les zadistes.

Les limites des leçons du passé : aujourd’hui, de nouveaux remparts contre les atteintes aux droits de l’homme ?

Les magistrats actuellement en poste sont curieux de la connaissance du passé en ce qu’elle peut leur servir dans l’exercice quotidien de leur profession. C’est ainsi que la période du régime de Vichy ou celle de la guerre d’indépendance algérienne sont prisées dans les formations dispensées en phase initiale ou pendant leur carrière. Le cas de la guerre d’indépendance algérienne, en particulier, suscite chez eux des analogies avec leurs rapports actuels avec les forces de police.

D’une certaine façon, la question de l’articulation entre l’administratif et le judiciaire pendant la guerre d’indépendance algérienne pose la question des rapports police/justice et des tensions ordinaires qui les marquent. Raisonner ainsi revient à céder au péché d’anachronisme : quoi de commun entre les pouvoirs aujourd’hui exercés par les forces de police et les pouvoirs exercés par l’armée pendant la guerre d’indépendance algérienne, exorbitant de ses pouvoirs ordinaires et laissant libre cours aux pires pratiques répressives ? Sur le fond, un point commun : le problème posé est celui du contrôle judiciaire sur tout acte risquant de porter atteinte aux libertés individuelles et collectives. La leçon à tirer du précédent algérien reste importante de ce point de vue. Et elle demeure valable même si, aujourd’hui, l’intervention de l’armée en matière d’arrestation, de détention et d’interrogatoire n’est pas à l’ordre du jour. D’une certaine façon, aujourd’hui, l’état d’urgence est adapté en ce qu’il accorde des pouvoirs exceptionnels aux seules autorités civiles (préfets et sous-préfets sous les ordres du ministère de l’Intérieur). Il semble inimaginable de voir l’armée intervenir, de nos jours, comme elle a pu le faire en Algérie dans les années 1954-1962.

De nos jours, le judiciaire est plus que jamais érigé en rempart contre d’éventuels abus dans l’usage des pouvoirs exceptionnels conférés par les législations d’exception – l’état d’urgence, en l’occurrence.

À ce sujet, la leçon tirée du passé de la guerre d’indépendance algérienne pourrait être mitigée : il apparaît en effet que les magistrats peuvent se laisser emporter par des logiques répressives, plaçant les nécessités de la lutte contre un ennemi dangereux au-dessus de la défense des libertés individuelles et collectives – ou, du moins, déplacent le curseur vers les nécessités du maintien de l’ordre au détriment de la défense de ces libertés.

Par rapport à la guerre d’indépendance algérienne, toutefois, la magistrature a connu une évolution positive. D’une part, les conditions du recrutement et de la formation ont modifié le corps de la magistrature. Avec la création du Centre national des études judiciaires (CNEJ) en 1958, ancêtre de l’actuelle École nationale de la magistrature (ENM), le recrutement s’est ouvert au-delà des professions juridiques et judiciaires qui constituaient le vivier essentiel du recrutement jusque-là et, surtout, la formation s’est professionnalisée. À une formation qui se faisait auparavant par des stages en juridiction, favorisant la reproduction des pratiques par les nouveaux venus, a succédé une formation incluant des modules réflexifs sur le rôle des magistrats dans la société.

Par ailleurs, mai 68 a marqué un tournant majeur avec la naissance du Syndicat de la magistrature, significatif d’une évolution tout à fait remarquable dans le rapport de la magistrature au pouvoir politique. L’ensemble de ces transformations a contribué à promouvoir l’indépendance de la magistrature par rapport au pouvoir politique ainsi qu’à définir le rôle du magistrat dans la société comme étant le gardien des libertés individuelles et collectives. Il y a là les ingrédients d’une justice jouant son rôle dans un contexte d’exception.

De façon plus générale, au-delà du seul cas de la magistrature, est-il pertinent d’envisager que d’autres évolutions rendent aujourd’hui moins aisées les atteintes aux libertés au nom de la nécessaire répression d’un ennemi dangereux contre lequel il faut lutter ? Il est encore trop tôt pour le dire, mais gageons que de nouvelles leçons seront à tirer de la conjoncture dans laquelle ce texte est écrit.

Sylvie Thénault
Communication lors du colloque « Justices et Algérie », 18 mars 2016
Texte publié en 2016 dans Le Lien numéro 67

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